按照党中央、国务院对长期护理保险制度（以下简称长护险）建设的一系列重大决策部署，2026年3月，中办、国办发布《关于加快建立长期护理保险制度的意见》，明确提出“覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续”的制度建设总要求。其中，“覆盖全民”是其作为社会保险领域第六险的制度目标，“统筹城乡”则是对全民覆盖的进一步诠释，是制度实施的科学策略和路径，促进制度公平、提高效率、提升效益。
“统筹城乡”的制度模式符合社会保险制度发展规律
在全民覆盖的目标导向下，长护险制度实施“统筹城乡”的路径和策略，既把城乡居民全面纳入制度设计范围，又在具体政策上有所区别。
一是在制度推进上，明确用3年左右时间，基本建立符合我国基本国情的长护险制度。在此过程中，制度实施范围稳步拓展，参保覆盖范围逐步扩大。各地可根据实际情况，选择职工与城乡居民同时覆盖，或先职工后城乡居民。目前看，多数省份都选择了“先职工、后居民”的实施路径，这符合社会保险制度从特定人群到全民覆盖的常规演进规律。
二是在缴费机制上，统筹考虑不同人群的缴费能力。单位职工总体费率控制在0.3%左右，由用人单位与个人按同比例分担。而城乡居民筹资由个人缴费和政府补助构成，筹资费率可按统筹地区上年度城乡居民人均可支配收入的0.15%左右起步，用5年左右时间逐步过渡到0.3%左右，有条件的地方也可从0.3%左右起步。特别提出了地方可统筹考虑城乡差异，农村地区可按农村居民人均可支配收入核定缴费基数。这也体现了社会保险在全覆盖过程中“责任共担与渐进调整”的制度发展规律。
三是对全社会风险的有效回应。长护险的诞生，是对人口老龄化和“一人失能、全家失衡”这一重大的社会公共风险的直接回应。长护险全民覆盖、城乡统筹的制度模式，体现了社会保险制度因经济社会发展阶段不同、社会风险变化而不断发展的根本规律，也符合社会保险“大数法则”“互助共济”的内涵。
“统筹城乡”的制度模式契合中国式现代化新发展理念
长护险的城乡统筹，是新发展理念在社会保障领域的一次深刻实践和具体体现。新发展理念包括“创新、协调、绿色、开放、共享”等元素。长护险作为一项新制度，破解的是传统社会保障体系未能覆盖，但部分政策（如民政救助、残疾人补助等）已经有所涉及的失能人群问题。在制度的全面规划和考量设计时，“守正创新”无疑是第一特征。“协调”则是最直接相关的元素，城乡统筹是协调发展的具象化。它要解决城乡之间、地区之间在护理资源、保障能力上的不平衡问题。在制度实施中，要协调各方力量，如医保、民政、财政、卫健等部门政策，要协调政府、企业（或单位）、社会和家庭等责任和资源。“共享”是根本目标。统筹城乡体现的是由全体人民、不分城乡，共享我国经济社会发展成果、共同享有长期护理保障权益。借鉴国际经验，以开放的态度科学设计我国长护险制度，避免走弯路，探索中国特色的制度发展模式也是题中之义。
“统筹城乡”的制度模式有助于推动社会公平
城乡差异是我国构建基本社会保障制度、出台公共政策必须直面的客观现实。我国农村人口多、区域大，山区、海岛、渔村、牧区等地理状况复杂，交通便利情况不一，加上护理资源配置差异显著，城市社区养老服务设施覆盖率为82.4%，而农村仅为31.6%（民政部：《中国城乡养老服务资源差异研究报告》，2023年），农村地区失能人员照护的地理可及性客观上低于城镇。同时，我国城乡居民消费水平、人均可支配收入存在明显差距。城镇居民消费水平、人均可支配收入分别是农村居民的1.97倍和2.31倍（数据来源于国家统计局官网，2025年），农村居民一旦失能，家庭经济能力和服务购买能力更为有限，经济压力将更难以承受，长期照护的经济可及性也较低。所以，在制度模式上必须考虑既要全面覆盖、公平享有，又要确保农村居民“进得来、缴得起、享受得到”。现有制度设计正是对这一现实背景做出了科学回应。
“统筹城乡”的制度模式有助于扩大银发经济体量
银发经济是适应我国人口老龄化现实的新的重要增长点，农村养老服务市场长期处于供给不足状态。长护险“城乡统筹”模式通过基金支付推动护理服务资源向农村拓展，一方面激活失能护理服务需求；另一方面带动养老护理机构建设、护理人才培养、康复器具研发等相关产业发展，也能进一步改善预期，促进消费，形成“保障促需求、需求带产业、产业惠民生”的良性循环，为银发经济发展注入新活力和新动能，实现社会效益与经济效益双赢。
长期护理保险制度兼具完善社会保障和促进经济发展的双重功能。从社会保障功能来说，切实缓解失能人员照护难题，减轻家庭的经济与照护双重负担，“让失能人员生活有质量、为失能家庭减负解忧愁”，通过进一步织密织实社会保障网，推动公共服务均等化、缩小城乡发展差距、惠及全民。从推动经济发展的角度分析，在供给侧，旨在培育护理服务体系，推动养老产业规模化、智能化，壮大银发经济这一新的经济增长点；在需求侧，可改善消费预期、激发全社会需求，并带来更多就业岗位。所以，城乡统筹制度模式，是实现“促发展、惠民生”，推动经济社会协调发展的必选项，它将为我们带来中国式现代化进程中一幅更加文明、更有温度的民生图景。
作者 | 应亚珍 国家医保研究院执行院长、研究员
来源 | 中国医疗保险
编辑 | 张钟文 符媚茹 何作为
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